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发布时间：2021-07-15 15:54
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【概要描述】国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委日前联合发布《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，这份重磅文件关注“一老一小”的服务供给，提出到2025年，进一步改善养老、托育服务基础设施条件的明确目标。养老、托育服务基础设施条件将迎来“换挡升级”。方案明确，地方要“挑大梁”，履行好发展“一老一小”服务的主体责任。要引进金融机构降低相关企业的成本。

“十四五”养老、托育：建设社区居家养老服务网络鼓励托育机构“公建民营”

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国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委日前联合发布《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，这份重磅文件关注“一老一小”的服务供给，提出到2025年，进一步改善养老、托育服务基础设施条件的明确目标。养老、托育服务基础设施条件将迎来“换挡升级”。方案明确，地方要“挑大梁”，履行好发展“一老一小”服务的主体责任。要引进金融机构降低相关企业的成本。
实施方案出台的一大背景是，“十四五”时期我国养老、托育服务体系建设面临的需求将更加迫切。在养老需求方面，2020年年底，我国60岁以上的老年人口达到2.6亿，今后5年，60岁及以上老年人将以每年约1000 万人的速度增长；与此同时，在托育需求方面，全面两孩政策实施以来，经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等经济社会因素，已成为影响生育的重要因素，而当前托育服务仍然处于起步阶段。
业内人士解读，文件中释放出不少值得关注的政策风向与产业信号，其中包括建设社区居家养老服务网络、鼓励托育服务机构“公建民营”等。
在养老服务体系方面，实施方案中提到，中央预算内投资重点支持养老服务骨干网建设，夯实社区居家养老服务网络。发展集中管理运营的社区嵌入式、分布式、小型化的养老服务设施和带护理型床位的日间照料中心，支持连锁化、综合化、品牌化运营。
中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员赵福昌解读，要确保“老有所养、幼有所育”的服务供给，就要明确如何划分责任、又如何来出“钱”。这份新出炉的实施方案给出了答案——在政府和市场的关系上，政府要兜牢基本公共服务的底线，比如一定岁数以上老年人的健康评估就属于基本公共服务。
赵福昌说：“方案提出，区分基本公共服务和非基本公共服务，对于基本养老服务，明确受益范围和基础标准，体现政府责任；对于非基本公共服务，提出发展目标，加大对社会力量的支持，扩大有效供给；引导社会力量提供适老化技术和产品，推广老年人居家适老化改造。突出政府保基本、兜底线、补短板的职能定位，符合公共财政要求，同时还要引导市场发挥作用。”
在中央和地方的关系上，本次明确，地方要履行养老和托育的主体责任。赵福昌说：“突出‘坚持地方为主，中央支持’原则。地方履行发展‘一老一小’服务的主体责任。中央预算内投资发挥引导和带动作用，建立激励机制，鼓励地方真抓实干。在支持力度上，公办养老服务机构能力提升项目，中央预算内投资原则上按照东、中、西部地区分别不超过床均建设投资或平均总投资的30%、60%和80%的比例进行补助。”
政府和市场、中央和地方、财政和金融等多股力量都要进行协同配合。实施方案中提到，引导金融机构对普惠养老、普惠托育企业和机构提供金融支持，对普惠养老、普惠托育专项行动提供多样化金融服务。
招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼解读，这里提到的“多样化金融服务”值得关注，垂直针对养老、托育行业的“多样化金融服务”有一定想象空间。
董希淼说：“我们说多样化的金融服务，主要是要发挥银行、保险、证券、基金等各个金融子行业的特色和优势，让各类金融机构综合发力，协同创新，这样才能更好地为普惠养老、普惠托幼提供综合化、多样化的产品和服务。比如说，可以发挥投贷联动的作用，通过银行提供贷款服务，然后通过投行提供股权融资，这样就能够综合债权融资与股权融资的优势，综合间接融资和直接融资的特点。”董希淼认为，需要看到的是，引进金融机构的最终目的是为了降低成本、提高效率，从而增强养老、托育服务的供给能力。“第一，能够弥补长期资金缺口，养老托幼行业的企业需要长期稳定的资金，但在这方面政府的投资往往不够，所以需要金融来提供资金支持。第二，能够撬动投资杠杆，比如原来一笔钱只能投资一个养老院，那么引入金融机构提供信贷以及债券等方面的支持，这笔钱可能就能够多投资几个养老院。第三，能够起到风险管理以及风险补偿的作用。比如，引入保险之后，能够对养老托幼行业和企业的长期风险管理起到一个保障的作用。引入一些融资性担保机构也能够起到一定的风险补偿作用。”
实施方案明确，到2025年，进一步改善养老、托育服务基础设施条件，推动设施规范化、标准化建设，增强兜底保障能力，增加普惠性服务供给，提升养老、托育服务水平，逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，不断发展和完善普惠托育服务体系。
中国人口与发展研究中心主任、全国政协委员贺丹解读，在上面一系列表述中，“社区居家养老”以及“日间照料中心”是两大关键词，表明社区居家养老的模式将继续得到鼓励，居家养老中照料看护的难题也将得到一定程度破解。
贺丹说：“居家养老有利于老年人的社会参与，有利于家庭成员的代际支持，是最符合中国人养老理念的一种养老方式。夯实社区居家养老服务网络是对居家养老的重要支持。在这种模式下，居家养老不是把所有责任都甩给家庭，而是利用社区这一平台为居家养老提供基本的公共服务和社会支持。可以看到，目前国家层面已经有了专项行动的规划，并且给予真金白银的投入。
另外，文件还提出了发展日间照料中心。对高龄和失能失智老人的照料是居家养老的一大痛点和‘刚需’，提出发展日间照料中心的思路是政策上的‘及时雨’。”
在产业界人士、北京长阳普乐园爱心养老院院长闫帅看来，实施方案提到的“扩大普惠性养老服务供给”以及“提升服务质量”将为养老产业带来新的增量，也将使得产业发展更加有序。
闫帅说：“我理解的普惠性，简单来说，就是老百姓住得起的养老院，收费没有那么高，只有普惠，才能解决大多数人的养老问题。同时文件提到了养老机构服务质量提升，比如居住环境、护理员水平的提升等，这样能促使养老机构实现良性循环发展。”
与养老服务相比，托育服务目前还处于起步阶段。在托育服务体系建设上，实施方案中提到，支持公办托育服务机构建设，鼓励采取公建民营、购买服务等方式运营。
贺丹认为，明确提出鼓励“公办民营”和“购买服务”是一大政策利好，这也是借鉴了此前养老服务体系建设中的有益经验，将达到“一石三鸟”的效果。
她说：“第一，有民营托育机构担心，如果大力举办公办托育机构的话，民营托育服务的发展空间是不是就没有了。我认为‘公办民营’和‘购买服务’恰好传递了一个积极信号——专业能力强、品牌效应好的民营机构反而会获得更大的发展空间，因为他们可以参与公办机构的运营。第二，‘公办民营’和‘购买服务’可以减轻财政负担，实现‘养事不养人’；第三，如果由民营机构来运营的话，管理机制、薪酬待遇等方面会更加灵活，有利于稳定人才队伍，提高服务供给质量。”不少业内人士还注意到，本次实施方案中出现了一个相对较新的名词，那就是“儿童友好城市”。儿童友好城市建设示范是实施方案中提出的一大建设任务。
对此，对外经济贸易大学政府管理学院教授李长安解读：“这就要求经济社会的发展要对人口友好、尤其是对儿童要友好。当中包括的内容非常广泛，除了人们的这种友好态度以外，还包括一些基础设施方面的建设，比如儿童课外实践、科技体验活动场所设施建设，城市街区、道路以及学校、医院等公共空间和公共设施建设等。这些都属于这种儿童友好城市或是生育友好型社会的重要组成部分。